Od początku 2016 roku jednostki samorządu terytorialnego (JST) odliczając podatek VAT naliczony od zakupów towarów i usług muszą stosować tzw. pre-współczynnik, czyli ustalając tę część podatku, która podlega odliczeniu, muszą uwzględniać także działalność niepodlegającą pod VAT.
Dodatkowo od 1 stycznia 2017 r. samorządy zobowiązane będą do dokonywania konsolidacji rozliczeń VAT. Od tej daty podatnikami będą bowiem wyłącznie gminy (powiaty), a nie jak dotychczas gminne (powiatowe) jednostki organizacyjne.
Zmiana zasad rozliczania VAT przez samorządy została zapoczątkowana przez wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z 29 września 2015 r. w sprawie C-276/14 (Gmina Wrocław). W wyroku tym TSUE odpowiadał na tzw. pytanie prejudycjalne polskiego Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA), a jego orzeczenie stało się podstawą wydania przez polski sąd uchwały z 26 października 2015 r. (sygn. akt I FPS 4/15).
W dużym skrócie rozstrzygany problem dotyczył tego, czy tworzone przez gminę jednostki budżetowe mogą być uznane za podatników VAT. Trybunał uznał, że nie. Wynika to z faktu, iż nie spełniają one kryterium samodzielności, wynikającego z art. 9 ust. 1 Dyrektywy VAT. W późniejszej uchwale NSA dodatkowo uznał, że te same względy przemawiają za tym, by nie uznawać za podatników VAT także samorządowych zakładów budżetowych.
Przytoczone orzeczenia stały się podstawą do „centralizacji” rozliczeń VAT w samorządach. W dużym skrócie sprowadza się ona do tego, że zamiast kilku odrębnych podatników tego podatku (jednostek i zakładów budżetowych) pojawia się jeden podmiot, którym jest JST. I to ona ma być teraz jedynym podmiotem zobowiązanym do dokonania rozliczeń z tytułu VAT w imieniu wszystkich jednostek gminnych.
Ministerstwo przygotowało nowe przepisy
Początkowo resort finansów, opierając się na wyroku TSUE i uchwale NSA zapowiadał, że zmiana zasad rozliczeń musi nastąpić w drugiej połowie 2016 roku. Ostatecznie jednak Ministerstwo Finansów uznało, że potrzebne są do tego zmiany legislacyjne i w styczniu 2016 r. upubliczniło projekt ustawy o zasadach rozliczeń w podatku od towarów i usług oraz dokonywania zwrotu środków europejskich przez jednostki samorządu terytorialnego oraz o zmianie ustawy o finansach publicznych. Odracza on moment wejścia nowych zasad rozliczeń do 1 stycznia 2017 r. Ma to dać czas JST na wprowadzenie nowych zasad rozliczania VAT. Nie oznacza to jednak, że samorządy mogą obecnie spokojnie odłożyć wdrażanie potrzebnych zmian na później.
Dla każdej JST tylko jeden podatnik VAT
Z projektu nowej ustawy wynika, że ma on uregulować takie kwestie, jak sposób dokonywania przez JST rozliczeń VAT za okres rozliczeniowy upływający 31 grudnia 2016 r. oraz okresy rozliczeniowe poprzedzające ten okres, sposób dokonania korekty rozliczeń VAT za okresy rozliczeniowe upływające przed dniem centralizacji, a także zasady zwrotu środków europejskich uzyskanych na realizację ich zadań w przypadku zmiany kwalifikowalności wydatków w związku z wyrokiem TSUE.
Ustawa zakłada też, że z dniem wejścia jej przepisów w życie JST, których jednostki organizacyjne rozliczały się jako odrębni podatnicy VAT, wstąpią w prawa i obowiązki tych jednostek. Co ważne, także w zakresie rozliczeń odnoszących się do okresów rozliczeniowych sprzed dnia wejścia ustawy w życie. Dotyczy to także postępowań podatkowych i to również tych, które zostały już wszczęte, ale nie zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy. Innymi słowy, od 1 stycznia 2017 r., gmina jako podatnik VAT zastąpi w pełnym zakresie występujące wcześniej jako podatnicy VAT jednostki i zakłady budżetowe (np. miejski zakład komunikacji, gminne wodociągi, gminne zakłady komunalne, szkoły, itp.).
Samodzielne rozliczenia tylko do końca roku
Projektowana ustawa przewiduje ponadto, że samorządowe jednostki organizacyjne, mogą samodzielnie rozliczać VAT do końca grudnia 2016 r., pod warunkiem, że taki system rozliczeń był stosowany przez JST przed 29 września 2015 r. Aby z takiego uprawnienia korzystać, JST będzie jednak musiała złożyć oświadczenie o wyborze okresu rozliczeniowego, do którego podatek od towarów i usług będzie rozliczany bezpośrednio przez jednostki organizacyjne. Oświadczenie trzeba będzie złożyć w terminie dwóch miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy konsolidacyjnej (projekt przewidywał pierwotnie, że powinno to nastąpić 1 marca 2016 r., mimo to ustawa nadal znajduje się w konsultacjach). Powinno być ono skierowane do właściwego naczelnika urzędu skarbowego i złożone według wzoru określonego w przepisach ustawy.
Jeżeli jednostki organizacyjne samorządu korzystają ze zwolnienia na podstawie art. 113 ustawy o VAT (sprzedaż poniżej 150 tys. zł) to zachowują to prawo do takiego zwolnienia, nie dłużej jednak niż do 31 grudnia 2016 r. Od dnia, w którym jednostki organizacyjne nie będą rozliczać się jako odrębni podatnicy naczelnik urzędu skarbowego wykreśla te jednostki z rejestru VAT. Może to jednak nastąpić wcześniej, jeśli dotychczasowi podatnicy VAT, będący jednostkami organizacyjnymi JST, złożą stosowne oświadczenie w lokalnym urzędzie skarbowym.
Będzie można uratować unijne dotacje
Wspomniana ustawa ma zagwarantować samorządom, że nie będą musiały zwracać otrzymanych środków z funduszy unijnych. Obowiązywać ma jednak zasada, że VAT nie może być kosztem kwalifikowanym, jeśli beneficjent ma prawo do odzyskania VAT poprzez mechanizm odliczenia podatku naliczonego. Chodzi o to, by beneficjent unijnej pomocy nie odzyskiwał VAT, zarówno w ramach środków unijnych, jak i odliczenia VAT naliczonego. Jeśli tak się stanie, konieczny będzie zwrot odpowiedniej części dotacji. Aby zwrot nie był konieczny JST będzie musiała złożyć oświadczenie, że takiego odliczenia VAT nie dokonała. Zwrotu nie będzie także wówczas, gdy najpóźniej do końca 2017 roku JST skoryguje rozliczenie VAT. Trzeba będzie przy tym złożyć oświadczenie, że korekta nastąpiła w związku z wyrokiem TSUE.
Z przygotowaniami nie wolno czekać
W związku z centralizacją rozliczeń VAT, pierwszym i podstawowym krokiem podjętym przez JST powinna być analiza z punktu widzenia VAT skutków działalności prowadzonej przez samorządowe jednostki budżetowe. Bezwzględnie konieczne jest również przygotowanie procedur współpracy między jednostkami organizacyjnymi JST (np. zakładami komunalnymi), a samą JST (np. gminą). Samorządowcy powinni zadbać o to już teraz, nie czekając na wejście w życie nowych przepisów. Konieczne będzie m.in. stworzenie nowych procedur zbierania i analizowania danych na potrzeby przygotowywania deklaracji VAT. Tylko w ten sposób można będzie zmniejszyć ryzyko powstania po stronie JST zaległości podatkowych.
Konsolidacja rozliczeń oznacza także konieczność opracowania nowych procedur odliczania VAT według tzw. pre-współczynnika i współczynnika (przyjęcia odpowiedniej metodologii kalkulacji i samej kalkulacji pre-współczynnika), a także określenia obiegu dokumentów z uwzględnieniem terminów rozliczeń podatkowych.
Nie wolno zapomnieć o pre-współczynniku
Przypomnijmy, że ustalanie pre-współczynnika to jedna z ważniejszych zmian, które na gruncie VAT obowiązują od 1 stycznia 2016 r. Dotyczy on odliczania podatku naliczonego od zakupów wykorzystywanych zarówno do celów działalności gospodarczej, jak i innych celów (np. statutowych, publicznych). Z nowych przepisów wynika, że jeśli podatnik nie może przyporządkować zakupów wyłącznie do działalności gospodarczej albo wyłącznie do innej działalności, musi określić kwotę VAT naliczonego do odliczenia w oparciu o tzw. pre-współczynnik. Przepisy nie określają jednak sposobu jego obliczenia. Wynika z nich jedynie, że powinien on odpowiadać specyfice wykonywanej działalności oraz doprowadzić do odliczenia VAT wyłącznie w części przypadającej proporcjonalnie na działalność gospodarczą. W określaniu współczynnika dla jednostek samorządu terytorialnego, państwowych jednostek budżetowych, uczelni badawczych, instytutów badawczych pomóc ma rozporządzenie. Wynikająca z niego metoda nie jest jednak obowiązkowa. Dodatkowo przepisy te przewidują, że np. urząd gminy będzie ustalał swój pre-współczynnik i jednocześnie swój pre-współczynnik będzie ustalała każda jednostka budżetowa gminy. Takiej metody nie będzie można jednakże stosować po konsolidacji rozliczeń VAT-owskich JST.
Rośnie odpowiedzialność za rozliczenia gminy
Kolejnym ze skutków konsolidacji VAT w gminach jest również zwiększenie odpowiedzialności osób upoważnionych (zobowiązanych) do dokonywania rozliczeń i podpisywania deklaracji w gminach. Mimo że osoby te będą miały niewielkie możliwości kontroli sposobu rozliczenia w jednostkach budżetowych, to jednak na nich będzie ciążyła odpowiedzialność karnoskarbowa za ich poprawność.
Tym samym, koniecznym działaniem będzie uregulowanie kwestii odpowiedzialności w JST za rozliczenia VAT w sytuacji gdy dane do sporządzenia jednej skonsolidowanej deklaracji w praktyce dostarczane będą przez wiele osób, funkcjonujących bardzo często w dużej niezależności względem siebie. Jedynym wyjściem wydaje się w tej sytuacji opracowanie dokumentów opisujących precyzyjnie procedury rozliczeń podatkowych oraz kwestię odpowiedzialności za ich prawidłowość. JST powinny więc przygotować odpowiednie dokumenty wewnętrzne (np. uchwały, zarządzenia) które doprowadzą w szczególności do uporządkowania kwestii zadań oraz odpowiedzialności poszczególnych pracowników (w szczególności w jednostkach i zakładach budżetowych) w zakresie zapewnienia jednolitych i prawidłowych zasad postępowania w kwestii rozliczeń VAT we wspomnianych jednostkach. Powinno z nich jasno wynikać, jak należy postępować w danym przypadku oraz kto jest odpowiedzialny za prawidłowe zastosowanie takich wskazówek. Jedynie w ten sposób można w gminach ograniczyć z jednej strony ryzyko nieprawidłowych rozliczeń, a z drugiej zaś ryzyko odpowiedzialności osób upoważnionych do dokonywania rozliczeń i podpisywania deklaracji.
Pomoc zewnętrzna może być potrzebna
W świetle powyższych zmian, niezwykle ważna wydaje się profesjonalna obsługa prawnopodatkowa gminy, która pozwoli na kompleksowe zarządzanie rozliczeniami VAT. Konieczne może się okazać sięgnięcie po pomoc zewnętrznych podmiotów doradztwa podatkowego w sytuacjach niejednoznacznych, w szczególności w zakresie wyboru właściwej metody kalkulacji pre-współczynnika, czy też właściwego opracowania niezbędnych procedur ograniczających ryzyko odpowiedzialności karnoskarbowej.
