Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku z dnia 6 lutego 2025 r. w sprawie C-42/24 rozstrzygnął, jak należy interpretować terminy przedawnienia przewidziane w rozporządzeniu nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich i w uregulowaniach krajowych. W świetle przyjętego przez TSUE rozstrzygnięcia polski przepis o zwrocie pomocy publicznej ze środków unijnych jest niezgodny z prawem unijnym. Na podstawie wyroku TSUE dotychczasowe rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu pomocy publicznej ze środków unijnych w wyniku nieprawidłowości mogą zostać wzruszone.
Wyrok TSUE
W wyroku z dnia 6 lutego 2025 r. w sprawie C-42/24, Emporiki Serron AE – Emporias kai Diathesis Agrotikon Proionton przeciwko Ypourgos Anaptyxis kai Ependyseon, Ypourgos Agrotikis Anaptixis kai Trofimon, TSUE wskazał, iż art. 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich w związku z zasadą pewności prawa należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie uregulowaniom krajowym ustalającym termin przedawnienia dłuższy niż termin przewidziany w art. 3 ust. 1, z zastrzeżeniem poszanowania zasady proporcjonalności. Przepisy te stoją natomiast na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, które przewidują, że ten termin przedawnienia biegnie od dnia, w którym organy krajowe stwierdziły nieprawidłowość w odniesieniu do przepisów tego rozporządzenia.
Przepisy o przedawnieniu nieprawidłowości w pomocy publicznej
Na gruncie prawa unijnego przedawnienie nieprawidłowości pomocy publicznej ze środków unijnych reguluje art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. 1995, L 312, s. 1) (rozporządzenie 2988/95). Zgodnie z jego brzmieniem:
Okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata.
W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu.
Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.
Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.
Przepisy krajowe regulują zagadnienie przedawnienia zobowiązania do zwrotu pomocy publicznej ze środków unijnych w art. 66a ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (ustawa o finansach publicznych).
Powołany przepis ustanawia pięcioletni termin takiego przedawnienia.
Jednocześnie termin przedawnienia, w myśl przywołanej regulacji, należy liczyć od dnia:
1. w którym decyzja, o której mowa w art. 189 ust. 3b albo decyzja, o której mowa w art. 207 ust. 9, stała się ostateczna albo
1a) wypłaty salda, o którym mowa w art. 100 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1060 z dnia 24 czerwca 2021 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego Plus, Funduszu Spójności, Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji i Europejskiego Funduszu Morskiego, Rybackiego i Akwakultury, a także przepisy finansowe na potrzeby tych funduszy oraz na potrzeby Funduszu Azylu, Migracji i Integracji, Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Instrumentu Wsparcia Finansowego na rzecz Zarządzania Granicami i Polityki Wizowej (Dz. Urz. UE L 231 z 30.06.2021, str. 159, z późn. zm.), zwanego dalej „rozporządzeniem ogólnym”, w odniesieniu do roku obrachunkowego obejmującego okres 1 lipca 2029 r.-30 czerwca 2030 r., albo
2. wypłaty salda końcowego, o którym mowa w:
a) 89 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006, str. 25, z późn. zm.) albo
b) 86 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006 z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. Urz. UE L 223 z 15.08.2006, str. 1, z późn. zm.), albo
c) 141 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 320, z późn. zm.)
– w zależności od tego, który z tych terminów nastąpi później.
Na gruncie prawa krajowego rozważany termin przedawnienia uregulowany jest w art. 66a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1530 ze zm.) (ustawa o finansach publicznych). Zgodnie z jego ust. 1 zobowiązanie do zwrotu środków, o których mowa w art. 60 pkt 6, przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od dnia,
1. w którym decyzja, o której mowa w art. 189 ust. 3b, albo decyzja, o której mowa w art. 207 ust. 9, stała się ostateczna, albo
1a) wypłaty salda, o którym mowa w art. 100 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1060 z dnia 24 czerwca 2021 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego Plus, Funduszu Spójności, Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji i Europejskiego Funduszu Morskiego, Rybackiego i Akwakultury, a także przepisy finansowe na potrzeby tych funduszy oraz na potrzeby Funduszu Azylu, Migracji i Integracji, Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Instrumentu Wsparcia Finansowego na rzecz Zarządzania Granicami i Polityki Wizowej (Dz. Urz. UE L 231 z 30.06.2021, str. 159, z późn. zm.), zwanego dalej „rozporządzeniem ogólnym”, w odniesieniu do roku obrachunkowego obejmującego okres 1 lipca 2029 r.-30 czerwca 2030 r., albo
2. wypłaty salda końcowego, o którym mowa w:
a) 89 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006, str. 25, z późn. zm.) albo
b) 86 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006 z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. Urz. UE L 223 z 15.08.2006, str. 1, z późn. zm.), albo
c) 141 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 320, z późn. zm.)
– w zależności od tego, który z tych terminów nastąpi później.
W ocenie polskiego ustawodawcy skorzystał on z autonomii, jaką przewidział prawodawca unijny w art. 3 ust. 3 rozporządzenia 2988/95, zgodnie z którym Państwa członkowskie zachowują możliwość stosowania dłuższego okresu niż okres przewidziany odpowiednio w ust. 1 i 2.
Jednakże w pkt 27 uzasadnienia wyroku w sprawie C-42/24 TSUE wskazał, że art. 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia 2988/95 uprawnia państwa członkowskie wyłącznie do wydłużenia terminu przedawnienia względem terminu przewidzianego w art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95, ale z wyłączeniem zmian momentu rozpoczęcia biegu przedmiotowego terminu.
Innymi słowy, wynikający z art. 66a ust. 1 ustawy o finansach publicznych termin, od którego zaczyna się bieg przedawnienia, inny niż dzień wystąpienia nieprawidłowości, pozostaje w sprzeczności z art. 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia 2988/95, a także z unijnymi zasadami pewności prawa oraz proporcjonalności.
Skutki orzeczenia TSUE
Rozważany wyrok TSUE został wydany w trybie prejudycjalnym zainicjowanym przez grecką radę stanu (Symvoulio tis Epikrateias). Z uwagi na prejudycjalny charakter powinien znajdować zastosowanie w innych podobnych sprawach toczących się we wszystkich państwach członkowskich UE, nie tylko w Grecji.
Ponadto wyrok TSUE w sprawie prejudycjalnej wywołuje skutek ex tunc (wstecz). Dokonuje on zatem wykładni unijnego przepisu prawa od chwili rozpoczęcia jego obowiązywania, a interpretacja ta jest wiążąca dla wszystkich krajowych organach stanowiących i stosujących to prawo.
Niezgodność regulacji krajowych z unijnymi przepisami wywołującymi bezpośredni skutek – zgodnie z zasadą pierwszeństwa prawa unijnego – zobowiązuje organ lub sąd stosujący prawo do odmowy z urzędu zastosowania prawa krajowego sprzecznego z takim prawem unijnym i stosowania bezpośrednio skutecznego art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95.
W konsekwencji termin przedawnienia nieprawidłowości w pomocy publicznej ze środków unijnych wynosi 4 lata, licząc od dnia wystąpienia nieprawidłowości. Norma zawarta w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 jest wystarczająco bezwarunkowa i precyzyjna, iż można się na nią powoływać przed organami i sądami krajowymi.
Praktyczne konsekwencje
Wyrok TSUE w sprawie C-42/24 Emporiki Serron AE może stanowić podstawę uznania przedawnienia nieprawidłowości w pomocy publicznej ze środków unijnych.
Powołany wyrok może również stanowić podstawę wzruszenia już zakończonych postępowań administracyjnych i sądowych dotyczących zwrotu dofinansowania w oparciu o wskazaną nieprawidłowość. Orzeczenie TSUE wydane po rozpatrzeniu sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną niezgodną z prawem unijnym wymaga ponownego rozpatrzenia. Działanie takie wymaga aktywności ze strony podmiotu obarczonego odpowiedzialnością za nieprawidłowość.
